公开的力量:沪全面深化检察建议公开宣告

  2018年9月5日 16:35

      在人民法院旁听庭审,或在网上观看庭审直播,已成公众参与司法活动的常见形式。而人民检察院的部分司法活动,如检察建议公开宣告,也已进入了公众的视野。

      近期,上海市人民检察院在总结五年试点实践的基础上,启动全面深化“三方”+“三化”检察建议公开宣告工作。除检察机关、被建议单位两方外,人大代表、政协委员、旁听群众等第三方代表将全程参与检察建议的宣告活动,并实行宣告“场所化、仪式化、公开化”,进一步增强检察建议实效、提升监督效果,同时加强法制宣传。

      名词解释

      检察建议

      检察机关结合办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式,是检察机关开展法律监督的重要手段。

      一份检察建议,成了孩子的护身符

      2016年6月,公安机关将眭某等人组织儿童实施盗窃案移送至上海青浦区人民检察院。涉案几名妇女带着一名6岁的小女孩,多次至商店实施盗窃,几秒内营业款和店主的手机就不翼而飞。而这起看似普通的盗窃案背后,存在着父母将孩子“出租”给犯罪分子,以赚取“租金”的恶行。

      青浦检察院未检部门负责人潘志峰带领手下干警奔赴千里,来到小女孩的老家湖南省道县了解情况。他们发现,出租小孩外出盗窃的现象较为严重。

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      回到上海后,潘志峰决定以“组织未成年人进行违反治安管理活动罪”对被告人提起公诉。2017年3月7日,本案在青浦区人民法院开庭并宣判,法院适用情节严重法定刑,分别判处两名被告人三年六个月,并处罚金人民币一万元,加大了对该类犯罪的打击力度。

      案子结了,那么被父母“出租”的孩子们回到原生家庭会面临怎样的人生?潘志峰下定决心要还这些孩子一个正常的生活环境。

      2017年7月,他向湖南省道县政府制发了检察建议,督促当地相关职能部门提起撤销监护权之诉,并多次就证据标准、提起撤销监护权之诉的程序、涉案儿童监护权的归属进行沟通。

      2017年12月7日,湖南省道县法院作出判决,撤销何某、唐某对被监护人小何的监护权,撤销汪某、汪某某对被监护人小汪的监护权,另行指定监护人。

      跳出“文来文往”瓶颈

      通过“出租儿童案”,检察建议的作用显而易见。那么,如何让检察建议发挥更强、更广泛的社会效应呢?

      在金山检察院“法律监督宣告室”,这里的格局和法庭很像,庄严的检徽高悬,设有宣告席、被宣告席及旁听席。2013年1月23日,这里召开了全市首次检察建议公开宣告——针对区检察院办理的辖区内六起房屋拆迁领域案暴露的房屋拆迁补偿问题,区检察院向案发单位的上级公司制发了检察建议。上海检察机关首次邀请人大代表、市民群众全程旁听。站在被宣告席上,涉案单位代表当场在送达回单上郑重签字,表示接受所有建议。

      公开的效力,让金山检察院检察六部主任检察官范勤印象深刻。她说,以前检察机关制发的检察建议,多通过邮寄或上门送达,形式上接近于简单的“文来文往”。“这使得检察建议存在刚性不足等问题。”

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      据悉,上海市检察院在总结金山等检察院检察建议“三方+三化”公开宣告模式后,决定在全市推广,并对检察建议公开宣告的目的、原则、范围、主体、方式、场所及具体工作作出11条规范,以负面清单方式明确检察建议公开宣告的范围,要求全市检察机关检察建议送达方式以公开宣告为原则、不公开宣告为例外,对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等情况的检察建议,可不公开宣告。

      更高的建议质量,更全面的监督效果

      检察建议公开宣告的试点,让检察机关认识到更多益处。“首先对于我们自身而言,公开宣告激励着我们在制发检察建议时更注重质量——我们必须下功夫做好一份检察建议,才能让它公之于众。”范勤说。

      检察建议公开宣告在介入涉案单位的善后、预防工作方面发挥了积极作用。金山检察院对涉嫌危险物品肇事罪的刘某等六名被告人及涉嫌玩忽职守罪的栾某提起公诉后,经检委会讨论决定,向涉案单位制发检察建议并公开宣告。

      金山检察院成立了调查组,数次前往被建议单位梳理现有规章制度,并召开座谈会,具体调研航运过程中的问题。最终,一份包括了“船舶签证管理专用章管理使用随意”“巡航职责履行不到位”“码头监管松懈”“安全防范意识不强”“授权协管员管理松懈”等五大块内容的检察建议,由区检察院正式向被建议单位宣告。

      据范勤回忆,这样完善成体系的检察建议,在过往是比较少见的。“当时由我们分管检察长和职能部门负责人作为主持人和宣告人,对这份检察建议进行了公开宣告。被宣告单位金山区地方海事部门负责人和其上级单位的纪委领导都来了,他们对检察建议高度重视,表示要深刻吸取教训,梳理完善细化各项管理制度,加强职工安全防范教育及渎职风险防范措施。”

      检察建议公开宣告后,金山区检察院仍在持续跟进、协助被宣告单位完善相关制度。他们获悉,区地方海事部门很快将检察建议通知下发各基层海事所,要求各单位遵照执行。迄今,辖区内水环境监管质量明显提升,彰显了检察机关的监督效果。

      据上海市检察院披露,2014年至2018年一季度,本市各级检察机关共制发检察建议3128件。其中,共制发规范监管类、侦查活动类、审判活动类检察建议共1702件,制发公益诉讼及督促起诉类检察建议等35件,较好地发挥了检察建议在促进法律统一正确实施、推动经济社会全面协调可持续发展、促进社会和谐稳定方面的积极作用。

      公开形式:

      大屏幕滚动、第三方场所

      如今,金山检察院仍在积极探索检察建议公开宣告的新方法。“我们计划参考法院外墙的开庭公告栏,也在检察院外设置大屏幕,将检察建议公开宣告安排进行滚动展示,以起到更直观的公开效果。”范勤披露。

      记者从上海市检察院获悉,五年的试点实践证明,检察建议公开宣告增强了检察建议实效、强化了法律监督权威,可以更好地以公开促公正、以社会监督促公正,实现监督者与被监督者双赢多赢共赢。

      除在检察机关检察建议宣告室等司法办案场所进行宣告外,检察建议也可以到被建议单位上门宣告,或到双方商定的工业园区、街道办事处、学校等第三方场所宣传,以更好地达到法制宣传的效果。检察机关对公开宣告活动将全程记录,并统一归档备查。

      2014年5月8日,金山区检察院在办理相关案件过程中发现,某街道辖区内部分居委会在出具居住证明工作中管理不够规范。经金山检察院检察委员会讨论决定,该院向街道制发检察建议,进一步加强对所属各居委会公文处理工作的业务指导和监督,督促居委会在出具居住证明工作中严格遵守实事求是、准确规范等各项原则。随后,金山检察院检察官来到该街道公开宣告检察建议,街道辖区内所有居委会负责人出席,针对区检察院提出的检察建议,相关负责人表示将认真研究,采取有效措施积极整改,以避免管理不规范的情况再次发生。

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      上海市检察院披露,上海还在探索检察建议多方面联动、接受社会评议、联合相关方面共同督办等机制,寻求法律监督双赢多赢共赢的社会效果。早在2009年10月,上海市人大常委会就审议通过了《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》,对检察机关积极、规范地运用纠正违法通知书、检察建议和通知立案等形式开展法律监督作出规定。近年来,上海市检察院又连续下发了《关于向同级人大报送检察建议书的通知》等规范性文件,要求该市各级检察院制发检察建议时同时报送同级人大内司委。这些规定为联合督办落实检察建议打下了基础。

      此外,上海市检察院与上海市人大内司委、市政府法制办建立了联合督办制度。检察院安排专人定期向人大内司委报告检察建议工作情况,每季度末向市政府法制办提供全市检察机关向各级政府机关制发的检察建议。对超过一个月未回复的检察建议,由市政府法制办开展逐案督办。